Анализ Закона РФ "О правовом положении иностранных граждан"

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Турки-месхетинцы
Граждане бывшего СССР, находящиеся на территории России и не принявшие никакого другого гражданства
Граждане бывших республик СССР
Проживающие на территории России иностранцы, не относящиеся к вышеуказанным категориям (афганцы, иранцы, кубинцы и т.д.)

Прежде всего, следует сказать несколько слов относительно Закона о правовом положении иностранных граждан. Вступление в силу этого весьма неоднозначного закона с одной стороны, безусловно, внесет некоторую ясность в то, кто такие иностранцы в нашей стране, с другой стороны, во многом изменит не только положение самих иностранцев, но и отношение к ним со стороны российского общества и, как следствие, отношение международного сообщества к России и россиянам.

По сути, это первый, за всю историю пост советской России закон, прямо устанавливающий, что иностранцы в России - это люди второго сорта, представляющие потенциальную опасность для российского общества. И дело не столько в естественном поражении в правах (социальных, трудовых, политических и т.д.), сколько в целом ряде унизительных процедур, предусмотренных законом и практической невозможности обжалования правомерности применения к иностранцу ряда принудительных мер, прямо или косвенно предусмотренных законом. Я вынужден использовать неуклюжее словосочетание "косвенно предусмотренные меры воздействия", поскольку некоторые нормы этого закона, не предусматривая прямо каких либо действий со стороны органов власти и других субъектов права, будут заведомо способствовать злоупотреблению тем безвыходным положением, в которое будут поставлены иностранцы.

Вновь принятый закон, как и ранее действующее законодательство, за рядом исключений, не делает никаких различий в правовом положении граждан иностранных государств и лиц, не имеющих никакого гражданства. Соответственно, удобнее всех не являющихся гражданами России лиц называть условно иностранцами при рассмотрении новшеств, включенных в новый закон и изменений в общественной жизни, которые могут стать следствием этих новшеств.

В настоящее время законодательство предусматривает три основных режима пребывания иностранных граждан:

• иностранные граждане, постоянно проживающие на территории России, для реализации прав которых необходим вид на жительства;
• иностранные граждане, временно пребывающие на территории России, обязанные иметь разрешение органов государственной власти России на въезд и пребывание в России, т.е. визу;
• иностранные граждане, которые в соответствии с рядом международных обязательств России имеют право на безвизовый въезд на территорию Российской федерации.

Особо следует отметить неопределенность правового положения граждан бывшего СССР, въехавших на территорию России, задолго до введения каких либо ограничений в режиме передвижения и пребывания. Эти люди, будучи гражданами, ныне не существующего государства, правопреемником которого стала Россия, формально не нуждаются ни в каких разрешениях, но органы государственной власти России без всякого на то закона придерживаются иного мнения. Причем, в разных Субъектах Российской Федерации органы государственной власти предъявляют к ним различные требования. Чего стоит, например, попытка массовой депортации таких граждан из Краснодарского края в Ростовскую область.

Новый законом, как представляется, Россия разрешила эту неопределенность путем полного игнорирования всех, ранее не реализуемых прав граждан бывшего СССР. Иными словами, органы государственной власти России на протяжении 13 лет игнорировали права этих людей, а теперь эта позиция властей окончательно узаконена.

Новый закон предусматривает три основных режима передвижения иностранцев в России и, соответственно, три статуса:

• иностранные граждане, постоянно проживающие на территории России, для реализации прав которых необходим вид на жительства;
• иностранные граждане, временно проживающие на территории России, обязанные иметь разрешение органов государственной власти России на проживание;
• иностранные граждане, временно пребывающие на территории России.

Как и ранее действующий, новый закон, предусматривает выдачу иностранным гражданам, постоянно проживающим в Российской Федерации вида на жительства. Разница только в усложненной процедуре получения этого документа и сроках его действия. Ранее лицам, достигшим возраста 45 лет, вид на жительства выдавался пожизненно, а с 31 октября 2002 г. они, как и более молодые иностранцы, будут получать вид на жительство сроком не более пяти лет.

Закон предусматривает ежегодную перерегистрацию вида на жительство.

Разрешение на временное проживание будет выдаваться законно въехавшим в Россию иностранцам на три года, за исключением оговоренных в законе случаев, в пределах установленной Правительством квоты. В случае отказа в выдаче такого разрешения, иностранец может повторно обратиться не ранее, чем через год.

Поскольку закон не содержит исключений из этого правила, то можно предположить, что изменение обстоятельств или устранение причин отказа в выдаче разрешения не поможет иностранцу обратиться повторно до истечения годового срока.

Однако, даже получив такое разрешение, иностранец не сможет реализовывать гарантированное Конституцией России право на свободу передвижения, т.к. он будет лишен права без разрешения органов власти менять адрес своего проживания даже в пределах одного населенного пункта. Прямо это в законе не указано, но, учитывая то, что под местом жительства, органы власти, понимают исключительно жилое помещение, где гражданин постоянно проживает, очевидно, что местом временного проживания по аналогии также будет считаться точный адрес, где иностранцу разрешено жить. При этом закон не содержит никакой информации о том, разрешено ли иностранцу выезжать на короткое время из этого места и если разрешено, то насколько. Делается только оговорка относительно иностранных журналистов, которые будут иметь право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации на основе принципа взаимности. Понятие принцип взаимности не определено действующим законодательством и, как представляется, будет толковаться далеко не в пользу иностранных журналистов. Что касается остальных, то закон только указывает, что временно проживающие в России иностранцы смогут передвигаться по России в личных и деловых целях на основании документов, выданных или оформленных в соответствии с самим этим Законом. О каких документах идет речь непонятно, что также будет способствовать произволу.

Закон вводит еще одно новшество - введены дополнительные ограничения прав и свобод, временно пребывающих на территории России иностранцев, включая граждан стран, с которыми в соответствии с международными обязательствами России, предусмотрен безвизовый въезд.

Основное нововведение заключается в ведении миграционной карты и ограничении срока пребывания на территории России иностранцев, имеющих право на безвизовый въезд.

Миграционная карта становиться основным документом, выдаваемым любому иностранцу с момента пересечения границы. Без этого документа иностранец не сможет реализовать ни одно из своих прав. В миграционной карте будут проставляться отметки обо всех передвижениях иностранца и сроках его пребывания. Надо полагать, что в миграционной карте будут делаться также отметки о любых нарушениях. Если учесть, что новый закон, фактически признает нарушением даже сам факт заболевания, которым может заболеть иностранец уже на территории России, то можно представить значимость этого документа, равно как и степень ущемления прав иностранцев после вступления в силу закона.

Что касается ограничения сроков пребывания в России граждан государств, с которыми Россия заключила соглашения о взаимном безвизовом передвижении, надо отметить, что это, безусловно, повлияет на отношение ближайших соседей и мирового сообщества к России и гражданам России.

Ограничивая срок временного пребывания иностранцев, имеющих право на свободный въезд в Россию, законодатель заведомо понимал невозможность зеркальных ограничений. На территории бывшего СССР только Россия имеет столь развитую инфраструктуру органов государственной власти, позволяющую вводить такую сложную и ресурсоемкую систему контроля над исполнением этих ограничений (единая база данных въезжающих иностранцев, большой штат правоохранительных органов и т.д.). Страны СНГ просто не смогут также ограничить россиян на своей территории. Очевидно, что эти нововведения прямо демонстрируют желание России быть в числе сильных и агрессивных держав, диктующих свою волю государствам, не способным на равную ответную реакцию. Также очевидно, что Россия не создаст, таким образом, приоритет своим гражданам за пределами своей территории, а напротив спровоцирует ответные ущемления прав своих граждан выезжающих за границу и проживающих за границей. Причем, вызывает сомнения то, что Россия в принципе способна отстоять права своих граждан находящихся за рубежом в той степени, в которой способны отстоять права своих граждан государства, лидирующие в мировой политической системе.

Вполне ожидаемой ответной реакцией на такие нововведения является ужесточение межгосударственных отношений и выход ближайших стран из заключенных с Россией соглашений о взаимном безвизовом передвижении граждан.

Вопросы трудовых отношений с иностранцами достаточно подробно и понятно изложены в самом законе и не нуждаются в детальном комментарии.

Остается вернуться к тому, что закон практически не предусматривает возможность защиты прав иностранца от произвола органов государственной власти. Закон даже не содержит никаких сведений относительно возможности и порядка обжалования действий органов государственной власти и должностных лиц.  И повторить, что новый закон вводит несколько труднообъяснимых ограничений, например:

В случае утраты иностранцем в период временного пребывания документов, на основании которых он въехал в Россию, иностранец обязан выехать за пределы не позднее, чем через десять суток со дня получения им временного документа. Как тут не вспомнить любовь сотрудников правоохранительных органов и преступников к такой процедуре как незаконное и безвозвратное изъятие документов, с последующим их выкупом.

Разрешение на временное проживание может быть аннулировано в случае выезда иностранца на постоянное проживание в иностранное государство. Иными словами, чтобы получить и иметь разрешение на временное проживание, иностранец должен переехать в Россию насовсем, но постоянно он в России жить не может, поскольку ему разрешается только временное проживание.

Разрешение на временное проживание может быть аннулировано в случае, если иностранец будет страдать одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Надо учесть, что любое инфекционное заболевание представляет опасность для окружающих (даже банальный вирус гриппа смертелен). Надо также понимать, что при получении разрешения на временное проживание, иностранец представляет медицинские документы. Таким образом, получается, что если иностранец въедет в Россию здоровым, а потом заболеет туберкулезом, то он будет выдворен за то, что заразился.

Вид на жительство может быть аннулирован в случае совершения иностранцем тяжкого или особо тяжкого преступления. Тут надо понимать как возможность судебной ошибки, так и  то, что даже в случае правильности обвинений человек может быть наказан только в той степени, в которой определил суд. Выдворение человека, который постоянно проживает в России, имеет здесь семью, жилье и т.д. само по себе столь тяжкое наказание, что недопустимость внесудебного аннулирования вида на жительства не нуждается в обосновании.

Вид на жительство может быть аннулирован также и в случае двукратного в течение года привлечения иностранца к ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания. При этом этот же закон предусматривает обязанность постоянно проживающих в России иностранцев регистрироваться при любом передвижении. Надо ли пояснять насколько часты неправомерные привлечения к ответственности граждан России, и каково будет при такой значимости этих "нарушений" иностранцам. Лучшего способа провоцировать взяточничество в органах охраны правопорядка и придумать нельзя.

Турки-месхетинцы

Положение турок-месхетинцев сложившееся к настоящему времени практически совпадает с положением бакинских армян, достаточно хорошо освещенном в докладе Е. Боброва.

Фактическая разница заключается лишь в том, что турки-месхетинцы в большинстве своем проживают в принадлежащем им на праве собственности жилье. Однако наличие жилья, как мы видим, не обуславливает их обустройство на территории России. Фактически нет ни одного, не зависящего от воли государства, как субъекта права, фактора, обуславливающего их обустройство. Сначала органы государственной власти отказали в прописке в собственные жилые помещения, потом, в связи с отсутствием прописки отказали в выдаче документов подтверждающих гражданство России, а теперь им, в связи с отсутствием этих документов отказывают в самом проживании на территории России, т.к. новое законодательство, как и ранее действующее практически исключает возможность получения ими видов на жительство. Для получения видов на жительство им надо законно въехать и длительное время проживать на территории России, но если их въезд и проживание законны, то они граждане Российской Федерации и вид на жительство им не нужен. А они, как не могли повлиять на решение государственных органов, так и не могут по настоящее время.

Также как и бакинские депортанты, эти люди, будучи гражданами СССР, переехали из одной местности СССР в другую местность на территории СССР. Также, как и бакинские армяне, на момент образования Российской Федерации как государства турки-месхетинцы были гражданами, ныне не существующего государства, правопреемником которого стала Россия. И также они проживали на территории России, с момента образования Российской Федерации, соответственно, в силу ранее действующего закона о гражданстве, приобрели гражданство России. Они переехали из своей страны в свою страну и никогда не пересекали государственную границу Российской Федерации, что исключает какое бы то ни было нарушение режима въезда и проживания, как на территории СССР, так и на территории России. Говоря юридическим языком, они автохтонны по отношению к Российской Федерации, т.е. существовали ранее. Они, будучи гражданами СССР, проживали на территории СССР и образование вокруг них России, в качестве государства-правопреемника СССР не могло повлечь незаконность дальнейшего их проживания.

Так же, как и в случае с бакинскими депортантами, власть отказывается признать российское гражданство турок-месхетинцев обосновывая это тем, что отсутствие постоянной прописки на территории России в момент вступления в силу ранее действующего закона о гражданстве (6 февраля 1992 г.), свидетельствует о неприменимости в отношении них ч.1 ст.13 этого закона. При этом упускается из вида как то, что законодательство не содержит ни одного упоминания о прописке, так и то, что прописка всегда привязывалась к конкретному жилому помещению, в то время, как в ч.1 ст.13 закона о гражданстве, гражданство увязывалось с проживанием на всей территории Российской Федерации. Мало того, не учитывается даже и то, что согласно ч.1 п.3 Заключения Комитета Конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. ? 26 (2-1), положения о прописке препятствующие гражданам в реализации их прав, в том числе и права на равное с остальным населением право приобретения гражданства России утрачивали силу с 1 января 1992 г., т.е. за месяц до вступления в силу закона о гражданстве.

Другая, превалирующая в органах власти точка зрения заключается в том, что сама по себе постоянная прописка на момент вступления в силу закона, безусловно, не может быть единственным основанием для применения ч.1 ст.13 закона о гражданстве, но отсутствие постоянной прописки в указанный период времени, в совокупности с отсутствием иных административных механизмов установления факта постоянного проживания на территории России, имеющего в данном случае юридическое значение, влечет невозможность применения этой нормы без установления этого факта в судебном порядке. Таким образом, на граждан этой категории возлагалась еще и обязанность самостоятельного доказывания факта своего постоянного проживания на территории России.

При этом, согласно п.7.2. Приказа МВД РФ ?330 от 30 июня 1994 г. именно Органы внутренних дел уполномочены определять принадлежность этих людей к гражданству РФ, для чего имеет все полномочия необходимые для установления любых, имеющих значение фактов, вплоть до снятия свидетельских показаний. А согласно п.10 ст. 247 ГПК РСФСР, суд устанавливает только  факты, имеющие юридическое значение, иной порядок установления которых не предусмотрен законодательством. Надо отметить также и то, что заявления об установлении любых фактов имеющих юридическое значение, в том числе и факта постоянного проживания, в силу ст. 249 ГПК РСФСР, могут быть поданы только по месту жительства заявителя, т.е., согласно ст.20 ГК РФ по месту постоянного проживания. Иными словами, единственным условием принятия заявления об установлении данного факта, является подтверждение самого этого, подлежащего установлению факта, что подтверждено многочисленными вступившими в законную силу определениями московских судов об отказе в принятии подобных заявлений от бакинских депортантов.

Таким образом, также беспочвенны и измышления некоторых должностных лиц, относительно того, что хоть прописка и не имела правоустанавливающего значения, но, якобы, несла исключительное правоподтверждающее значение, определяя факт постоянного проживания на территории России на момент вступления в силу указанного закона, а в случае отсутствия постоянной прописки на указанный период, факт постоянного проживания может быть установлен исключительно в судебном порядке.

Очевидно, что дальнейшее пребывание турок-месхетинцев в столь неопределенном положении недопустимо. Также очевидно, что из этого, непрерывно усугубляющегося, положения есть только один, не противоречащий законодательству и здравому смыслу, выход - юридическое признание их фактического гражданства Российской Федерации путем выдачи им паспортов граждан Российской Федерации.

Граждане бывшего СССР, находящиеся на территории России и не принявшие никакого другого гражданства

Кроме бакинских армян и турок-месхетинцев, на территории России проживает значительная часть граждан бывшего СССР по различным причинам не принявших никакого другого гражданства. Сегодня вряд ли имеют принципиальное значение причины, по которым гражданская принадлежность этих людей не определена. Достаточно вспомнить, что Россия, объявив себя правопреемником СССР, не предприняла в отношении граждан бывшего СССР никаких мер для соблюдения международных норм оптации и ликвидации без гражданства, что и привело к нынешнему положению. Единственной нормой, в какой то степени определяющей право граждан бывшего СССР на признание их гражданства России, стала ст.11 закона о соотечественниках. Но и этот закон практически так и остался на бумаге.

После распада СССР, в течение длительного времени бывшие граждане СССР беспрепятственно и бесконтрольно въезжали на территорию России, независимо от того, приобрели они какое либо другое гражданство или нет. Фактически ограничения на передвижение граждан бывшего СССР были установлены именно сопредельными республиками бывшего СССР. В первую очередь это страны Балтии, Закавказья и Украина. Законно или не законно, но при выезде из этих стран паспорта СССР образца 1974 г. проставлялся штамп о принадлежности к гражданству, а въезд граждан бывшего СССР, не приобретших никакого другого гражданства был ограничен целым рядом условностей.

Однако эти ограничения лишь в незначительной степени уменьшили количество людей неопределенной гражданской принадлежности въезжающих и проживающих на территории России. Во-первых, потому, что основная масса граждан бывшего СССР, желающих проживать в России, переехала из этих стран до введения этих ограничений, а во-вторых, потому, что страны средней Азии, откуда поток мигрантов никогда не иссякал, ввели подобные ограничения значительно позже европейских стран. Кроме того, следует отметить и то, что введенные сопредельными странами ограничения на передвижение граждан бывшего СССР можно было обойти. Например, из Украины можно было выехать без всяких отметок через соседнюю Белоруссию, а из Грузии через Южную Осетию. Широко практиковался также и такой незаконный, но эффективный в условиях всего бывшего СССР, способ, как взятка.

В результате к 2000 г., когда уже и Россия ввела ограничения на въезд граждан бывшего СССР, не приобретших никакого гражданства, основная масса граждан бывшего СССР, желающих проживать в России уже постоянно и безвыездно находилась на территории России. Причем законных ограничений Россия так и не вводила. Просто, по неизвестной причине, односторонний выход России из бишкекских соглашений о взаимных безвизовых передвижениях граждан стран СНГ, самым жестким образом коснулся граждан бывшего СССР, которых эти соглашения практически не затрагивали. В результате, не принимая никаких специальных актов, касающихся въезда и проживания на территории России граждан бывшего СССР, Россия всей мощью государственного аппарата обрушилась на людей, законно и без всяких ограничений въезжавших и проживающих на территории России на протяжении десятилетия.

Каким-то образом, правоприменители увязали с выходом России из безвизовых соглашений новые ограничения возможности приобретения гражданства России этими людьми. Если до 2000 г. единственным, незаконным, но поголовно практикуемым органами государственной власти, требованием для принятия заявления или ходатайства о приобретении российского гражданства было наличие регистрации, то после 2000 г. органы государственной власти в некоторых регионах стали требовать еще и наличия видов на жительство, применяя к ним, действующий до настоящего времени закон СССР о правовом положении иностранцев в СССР. Тот факт, что этот закон никогда не обязывал и не мог обязывать граждан СССР получать для проживания на территории СССР виды на жительства игнорируется, равно, как игнорируется и то, что применение этого закона в отношении граждан бывшего СССР не могло изменится с односторонним выходом России из бишкекских соглашений о безвизовом передвижении. В принципе российское законодательство не содержит и не может содержать ни одной нормы расширяющей действия этого закона по кругу лиц столь широко, чтобы распространить его действие также и на граждан бывшего СССР.

Здесь не случайно упоминание незаконного увязывания возможности подачи гражданами бывшего СССР заявлений и ходатайств о вступлении в гражданство России. Непомерное усложнение, вплоть до принципиальной невозможности подачи таких заявлений и ходатайств, фактически и стало одной из основных причин приведших к тому, что на территории России в настоящее время законно проживает более десяти миллионов граждан бывшего СССР, паспорта которых в ближайшее время будут признаны недействительными. При этом эти люди не только не имеют никаких других удостоверяющих личность документов, но они еще и лишены всякой надежды на получение каких бы то ни было удостоверяющих личность документов. В силу нового закона о гражданстве они не могут получить гражданство, с последующим получением паспорта гражданина СССР, а в силу нового закона о правовом положении иностранных граждан, граждане бывшего СССР не смогут получить и вид на жительство, поскольку одним из обязательных условий получения вида на жительство, равно как и гражданства будет наличие документа удостоверяющего личность, а также длительное и законное проживание на территории России с подтверждением источника дохода. При этом законным проживанием органы государственной власти будут считать именно наличие регистрации по месту жительства. Но ведь именно отсутствие регистрации и препятствовало этим людям в подаче заявлений о вступлении в гражданство России. Мало того, органы внутренних дел отказывались принимать у этих людей документы, ссылаясь на отсутствие регистрации даже притом, что старое законодательство о гражданстве не обуславливало подачу заявлений, ни с законностью проживания, ни с регистрацией, что же говорить о ситуации, в которой законодательно внесены ограничения для подачи заявлений.
Правовое положение граждан бывшего СССР коротко характеризуется следующим образом:

• До настоящего времени нет и не могло быть ни одного нормативного акта, препятствующего въезду и проживанию граждан бывшего СССР на территории правопреемника СССР.
• До настоящего времени нет ни одного нормативного акта регулирующего порядок проживания граждан бывшего СССР в России.
• В отношении граждан бывшего СССР применялись и применяются нормативные акты ограничительного характера, которые ни коим образом их не касаются.
• На протяжении длительного времени органы государственной власти отказывали и отказывают этим людям в принятии от них заявлений и ходатайств о вступлении в гражданство Российской Федерации.
• В ближайшее время имеющиеся у граждан бывшего СССР паспорта граждан СССР образца 1974 г. будут признаны недействительными.
• Новый закон о правовом положении иностранных граждан не применим к гражданам бывшего СССР, а в случае применения практически лишает граждан бывшего СССР права находиться на территории России и исключает возможность их документирования видами на жительство.
• Есть не применяемая до настоящего времени ст.11 закона о соотечественниках, в полном соответствии с международным законодательством, безоговорочно признающая граждан бывшего СССР, не приобретших никакого другого гражданства гражданами Российской Федерации.
• Взамен паспортов граждан СССР образца 1974 г. гражданам бывшего СССР быть выданы только паспорта граждан Российской Федерации.

Граждане бывших республик СССР

В отличие от граждан бывшего СССР, ограничения, вводимые в отношении граждан бывших республик СССР понятны и соответствуют международным нормам, за исключением вышеприведенных противоречий содержащихся в законе о правовом положении иностранных граждан. Однако, ни этот закон, ни ранее действующие акты не разрешают вопрос о правовом положении граждан бывших республик СССР, въехавших на территорию России до введения каких бы то ни было ограничений.

Эти люди, въезжая на территорию России не знали и не могли знать, что спустя некоторое за ними фактически, захлопнется граница. Мало того, законно и бесконтрольно въезжая на территорию Росси на протяжении столь длительного времени, эти люди не только не испытывали никаких сложностей при въезде, но во многом были уравнены в правах с гражданами России. Резкое и неоднозначное изменение государственной политики в отношении этих людей последовало лишь в 2000 г. после одностороннего выхода России из бишкекских соглашений о взаимных безвизовых передвижениях граждан стран СНГ. При этом факт заключения аналогичных соглашений, практически со всеми, кроме Грузии странами участниками бишкекских соглашений не оградил граждан этих стран от ограничения прав.

Иными словами, законодательно ничего не изменилось, выйдя из одних соглашений, Россия вступила в новые соглашения, что не должно было повлечь ни изменение правового положения граждан этих стран, ни изменение их порядка въезда и проживания на территории России, но фактически правоприменительная практика изменилась кардинально. Если ранее, граждане стран СНГ регистрировались на территории России по месту пребывания и по месту жительства в том же порядке, что и граждане России, то после 2000 г., они без всякого изменения законодательства на них было частично распространено действие закона СССР о правовом положении иностранных граждан. Причем, органы государственной власти, так до настоящего времени и не объявили в какой части, и в каком порядке применяется в отношении граждан республик бывшего СССР распространяется действие этого закона. Ни один подзаконный акт не публиковался. Согласно ч.3 ст. 55 Конституции России, ограничение прав и свобод иностранных граждан, так же, как и граждан России допускается только на основании федерального закона и только в целях приведенных в этой конституционной норме, однако в данном случае права граждан республик бывшего СССР были ограничены самым невероятным образом.  Очевидно, что после одностороннего выхода России из соглашений о безвизовом въезде порядок въезда и проживания на территории России граждан стран участников этих соглашений должен был либо регулироваться новым международным соглашением, либо восстановиться в том виде, в каком этот порядок регулировался до ратификации Россией этих соглашений. И в том и в другом случае, выход России из этих соглашений не мог повлечь никаких изменений, во-первых, новые соглашения практически дублировали старые, а во-вторых, до бишкекских соглашений граждане республик бывшего СССР также беспрепятственно въезжали и проживали на территории Росси. Это в равной степени касается и граждан Грузии, которые, опять же без внесения каких бы то ни было изменений в законодательство России, оказались впервые за всю историю Российско-Грузинских отношений обязаны иметь для проживания на территории России визу или вид на жительство. Причем неопределенность и непонятность правового положения граждан Грузии осложнилась еще и тем, что граждане Грузии, проживающие в горячих точках Грузии, были, опять же без какого либо нормативного акта, освобождены от этой обязанности. Фактически без всякого закона органы исполнительной власти бесконтрольно и по своему разумению ограничивали права не только граждан Грузии, но и граждан других республик бывшего СССР. Для наглядности можно просто перечислить известные радикальные изменения правоприменительной практики в г. Москве.

Законом г. Москвы от 9 июля 1997 г. ? 33 "Об условиях пребывания в г. Москве, иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию", в нарушение федеральных закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ и закона о государственной пошлине была введена пошлина за оформление регистрации по месту пребывания, значительно усложнена процедура регистрации по месту пребывания и ужесточена административная ответственность за проживание без регистрации для иностранных граждан имеющих право на безвизовый въезд.

После выхода России из бишкекских соглашений, инициатива исполнительной власти на фоне отсутствия законодательных актов в области регулирования режима пребывания граждан республик бывшего СССР приняла угрожающий характер.

С 1 октября 2000 г. вступил в силу и применяется приказ ГУВД г. Москвы от 3 октября 2000 г. ? 717 о документировании видами на жительство граждан республик бывшего СССР. Мало того, что приказ начал действовать за три дня до его издания, первое публичное заявление об изменении режима проживания граждан республик бывшего СССР было сделано начальником УВИР ГУВД г. Москвы В.П. Ивановым только 17 октября, т.е. через семнадцать дней после начала его применения и через 14 дней после издания, причем дата и номер приказа, равно как и орган его издавший не так и не были названы, сам приказ до настоящего времени не опубликован. В последствии Министерство внутренних дел, взяв за основу приведенный приказ ГУВД г. Москвы ? 717, издало указание о порядке документирования видами на жительство граждан республик бывшего СССР. Насколько мне известно, МВД выходило в Правительство России с инициативой об издании Постановления Правительства России, но, по неизвестной причине такое Постановление так и не издано до настоящего времени, равно, как и не принят федеральный закон, что, впрочем, не смущает органы исполнительной власти, которые продолжают требовать от проживающих на территории России граждан республик бывшего СССР виды на жительство, без которых теперь уже не выдаются пенсии.

Мало того, сначала обязательным условием для получения вида на жительство было наличие регистрации по месту жительства, а в последствии, наоборот, стали сначала требовать получения вида на жительство, что разумнее, а потом уже регистрировать по месту жительства.

Таким образом:

• Нет специального закона, устанавливающего для граждан республик бывшего СССР обязанность получать вид на жительство;
• Прямое распространение на этих граждан действия закона СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР невозможно, ввиду отсутствия закона устанавливающего порядок выдачи и дату, начиная с которой эти люди обязаны получать виды на жительство.
• Органы исполнительной власти без всякого закона требуют наличия видов на жительство при реализации гражданами республик бывшего СССР практически всех социальных, трудовых, пенсионных, предпринимательских и даже налоговых прав и обязанностей (вплоть до прекращения ранее назначенных пенсионных выплат, что грубо нарушает пенсионное законодательство).
• Органы исполнительной власти самопроизвольно расширяют действие закона СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР по кругу лиц, устанавливая не только обязанность иметь вид на жительство, но и порядок его получения.
• ГУВД г. Москвы, самопроизвольно установив обязанность граждан республик бывшего СССР иметь вид на жительство, делегировало общественной жилищной комиссии при Правительстве Москвы право разрешать вопросы выдачи видов на жительство, что противоречит не только самим принципам правопостроения в России, но и здравому смыслу.

Неразбериха, сложившейся в России после ее выхода из соглашений о безвизовом въезде в 2000 г. сопровождалась еще массовыми незаконными депортациями граждан Грузии, которых с одной стороны в одночасье прекратили регистрировать по месту пребывания и по месту жительства, а с другой стороны задерживали за отсутствие регистрации, после чего милиция за счет задержанного бронировала авиабилет и человека помимо его воли без суда и разбирательства насильственно отправляли в Грузию. При этом на вопросы правозащитников сотрудники милиции разного уровня отвечали, что никаких депортаций нет, а люди самостоятельно выезжают из России.

Очевидно, что въехавшие задолго до распространения на них закона СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР, граждане Грузии при выезде за пределы России не могут предъявить вид на жительство или визу. В результате органы государственной власти фиксируют нарушение с их стороны режима въезда и проживания на территории Росси, что часто становиться основанием для отказа в повторном въезде, даже при наличии визы.

Конечно, вследствие таких массовых и бескомпромиссных действий органов власти количество граждан Грузии находящихся на территории России без виз и видов на жительство в значительной степени сократилось, что никак не может обуславливать допустимость подобных способов разрешения накопившихся миграционных проблем. При этом в результате вышеприведенных и многих других "решительных и энергичных" действий органов исполнительной власти сама проблема проживания на территории России значительного числа граждан Грузии, въехавших законно и беспрепятственно на территорию России, так и не разрешена до настоящего времени. По крайней мере, за несколько лет откровенной и не прекращающейся борьбы с проживающими в России гражданами Грузии, власть не выработала никаких правовых механизмов разрешения этой проблемы.

Однако, столь подробное и частое упоминание граждан Грузии, здесь обусловлено не только недопустимостью подобного способа разрешения накопившихся миграционных проблем, сколько реальной угрозой распространения этого "опыта" в отношении остальных граждан республик бывшего СССР. Во всяком случае, новый закон о правовом положении иностранных граждан не дает ответа на вопрос, о том, что делать с этими людьми.

Особо следует отметить то, что нарушения прав граждан республик бывшего СССР во многом обусловлены еще и полной неинформированностью населения об изменениях правоприменительной практики. Безусловно, незнание закона не освобождает иностранных граждан от ответственности за его неисполнение, но, как показала практика, и знание закона в России никак не гарантирует иностранцам понимание порядка его применения органами исполнительной власти. Иными словами на протяжении последних лет исполнительная власть неоднократно кардинальным образом меняла и непрерывно ужесточала порядок въезда и проживания на территории России граждан республик бывшего СССР при отсутствии каких либо изменений, веденных федеральными законами. При этом об этих изменениях население никогда предварительно не оповещалось, а издаваемые в отсутствии законов подзаконные акты никогда не публиковались. Например, основной подзаконный акт, регламентирующий порядок работы органов внутренних дел с иностранными гражданами это приказ МВД СССР ?076 изданный еще в 1985 г., но засекреченный и не подлежащий огласке до настоящего времени.

Таким образом:

• На территории России реально проживает значительное число законно и беспрепятственно въехавших в течение последнего десятилетия иностранных граждан.
• На протяжении длительного времени они не включались в круг лиц, на которых распространяется действие закона СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР.
• За последние пару лет года законность их проживания поставлена под сомнение исполнительной властью без всякого нормативного акта и видимого основания.
• Новый закон о правовом положении иностранных граждан не определяет порядок работы с иностранными гражданами, не документированными видами на жительство, но законно проживающими на территории России, а применение этого закона в отношении таких лиц, возможно, только после их выезда и повторного въезда, и то только в случае, если при выезде не будет зафиксировано с их стороны нарушение режима въезда и проживания в России.
• Остро необходим федеральный закон, регулирующий порядок проживания и выезда за пределы России граждан республик бывшего СССР проживающих на территории России в настоящее время и предусматривающий выдачу им видов на жительство без каких бы то ни было условий и ограничений (речь идет, в первую очередь, о тех гражданах республик бывшего СССР, которые не имеют собственного жилья, но на протяжении длительного времени работают в России или имеют предприятия).
• Любые, даже самые прогрессивные и гуманные нормативные акты, изданные с целью урегулирования данного кризиса, могут усугубить и без того тяжелое положение граждан республик бывшего СССР законно въехавших и проживающих на территории России без видов на жительство, если не будет обеспечена широкая огласка порядка их применения. Все, без исключения подзаконные акты и инструкции, регулирующие порядок работы с этими людьми должны быть предварительно опубликованы.

Проживающие на территории России иностранцы, не относящиеся к вышеуказанным категориям (афганцы, иранцы, кубинцы и т.д.)

В отношении этой категории, безусловно, нужна миграционная амнистия. Особенно это касается лиц, которые в достаточной степени владеют русским языком или одним из государственных языков республик в составе Российской Федерации, а также лиц, которые по различным причинам не могут вернуться в страны своего происхождения либо не имеют такой страны. Например, очевидна недопустимость выдворения за пределы России воспитанников Интердома, которые с раннего детства находились на территории России на попечении государства. Также недопустимо выдворение граждан Афганистана, сотрудничающих Министерством обороны СССР в период нахождения советских войск в Афганистане и эвакуированных во время вывода этих войск без соблюдения формальностей.

Ноябрь 2002 года