Экспертное заключение по проблемам регистрационного учета граждан

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Региональная общественная организация

"Независимый экспертно-правовой совет"

Экспертное заключение по проблемам регистрационного учета граждан

1. Увязывание конституционных прав граждан с наличием у них местной регистрации - способы подтверждения места жительства и недопущение злоупотреблений со стороны населения.

Увязывание конституционных прав граждан с наличием у них регистрации по месту жительства недопустимо. Конституция РФ имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Разумеется, это распространяется на все конституционные нормы о правах человека. Права и свободы человека и гражданина, в соответствии со ст. 55 Конституции РФ, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Закон РФ от 25.06.93 г. ? 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в ст. 3 устанавливает, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе РФ. Поэтому любое увязывание конституционных прав граждан с регистрацией по месту жительства является грубым нарушением Конституции РФ и действующего законодательства, может быть обжаловано в суде и влечет ответственность по закону, в том числе возможность возмещения морального вреда пострадавшим лицам по судебному решению.

2. Юридические факты, подтверждающие место жительства. Является ли регистрация в занимаемом жилье единственным подтверждением места жительства (пребывания) гражданина.

По смыслу российского законодательства, регулирующего место жительства граждан, регистрация не может являться единственным подтверждением места жительства (пребывания) гражданина. В соответствии со ст. 20 Гражданского кодекса РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов.

Определение места жительства, данное в ст. 2 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" также не содержит указания на то, что местом жительства гражданина является помещение, где он зарегистрирован. По данному закону место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница - приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В случаях, когда установление факта проживания гражданина в том или ином месте необходимо гражданину, например, по наследственным делам, по делам об установлении отцовства и т. п., данный юридический факт может быть установлен судом. При этом судом, при отсутствии регистрации по месту жительства, могут быть приняты во внимания и другие заслуживающие внимания обстоятельства, например, разрешение собственника на проживание, договор аренды, показания свидетелей, пользование лечебными учреждениями, детскими садами и школами по месту фактического проживания, оплата коммунальных и других услуг, связанных с пользованием жильем и т.д.

3. Полномочие по регулированию регистрационного учета населения. Правомочны ли субъекты Федерации принимать собственные правила регистрации граждан? По нашему мнению, федеральное законодательство не предоставляет им такого права (ст. 3 Закона РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения?") - компетенция Правительства РФ).

Действительно, в ст. 3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" совершенно четко указано, что правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации. Кроме того, регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства является обязанностью граждан, введенной данным федеральным законом.

По Конституции РФ (ст. 71) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Поэтому органы государственной власти субъектов РФ не могут по своему усмотрению менять установленные федеральным законодательством правила регистрации граждан, смягчать или ужесточать их.

В то же время, нельзя запретить субъектам РФ принимать нормативные правовые акты, направленные на исполнение российского федерального законодательства. Эти акты должны полностью соответствовать общероссийским. При этом, в них могут более подробно регламентироваться обязанности и ответственность регистрирующих органов, уточняться, в каких конкретно населенных пунктах данного субъекта РФ регистрационный учет по месту пребывания и по месту жительства осуществляется, в соответствии со ст. 4 указанного Закона, органами внутренних дел, а в каких - местной администрацией. Такая конкретизация на уровне субъекта РФ допустима, если она не меняет смысла федерального нормативного акта, не создает дополнительных трудностей при регистрации, не содержит требований о предоставлении дополнительных документов и сведений, не предусмотренных федеральным нормативным актом.

4. Целесообразность существования регистрации по месту пребывания: нужна ли дублирующая система?

Целесообразность закрепления в российском законодательстве регистрации по месту пребывания может оцениваться по-разному. Но поскольку она предусмотрена законом, это правило необходимо выполнять.

В пользу наличия регистрации по месту пребывания говорит то, что она позволяет вести учет избирателей, налогоплательщиков, облегчает борьбу с правонарушениями. Информация о лицах, временно пребывающих в данном населенном пункте, позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления более полно определить потребности населения в инфраструктуре, рабочих местах, лечебных и учебных заведениях, транспорте, связи и т. п., планировать комплексное социально-экономическое развитие региона. Практически, это те же аргументы, что и аргументы в пользу регистрации по месту жительства. Важно, чтобы гражданин не "выпадал из поля зрения" органов власти и имел возможность реализовать свои права и свободы (избирательное право и другие) и в то же время не уклонялся от исполнения обязанностей (уплаты налогов, воинской обязанности и т. д.) и по месту временного пребывания. Иначе при отсутствии постоянной регистрации по месту жительства и временной регистрации по месту пребывания неизбежны трудности при реализации прав и свобод граждан.

Существует мнение о целесообразности отмены регистрации по месту пребывания, поскольку на ее оформление необходимо время, гражданин должен добывать и предоставлять в регистрирующие органы ряд документов, стоять в очередях и т. д., а при кратком пребывании в том или ином населенном пункте эта довольно сложная процедура не имеет смысла.

По нашему мнению, вряд ли целесообразно вовсе отменять регистрацию по месту пребывания. Следует только максимально упростить ее процедуру. Например, лицу, имеющему постоянную регистрацию по месту жительства, убывающему в другую местность для временного пребывания, можно было бы уведомлять органы регистрационного учета по месту жительства (откуда он выбывает) или по месту временного пребывания по выбору самого гражданина. Следует, видимо, дать возможность такому гражданину уведомлять регистрирующие органы о месте своего пребывания по почте, через интернет - каналы, в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" или иным образом, не требующим личной явки. Но для тех лиц, которые не имеют постоянной регистрации по месту жительства, процедура регистрации по месту пребывания, видимо, должна быть сохранена или несколько упрощена по сравнению в существующей.

5. Максимальное упрощение процедуры регистрационного учета вплоть до принудительной регистрации всех прибывающих на постоянное проживание; документы, необходимые для такой регистрации. Наиболее удобный вариант.

Максимальное упрощение процедуры регистрационного учета граждан, безусловно, необходимо. Но по поводу принудительной регистрации всех прибывающих на постоянное проживание, может возникнуть много технических вопросов. Например, чтобы выявить, кто прибывает на постоянное проживание и принудительно регистрировать их, необходимо опрашивать всех, кто прибывает в ту или иную местность о цели прибытия и времени предполагаемого проживания. Значит, надо строить какие-то контрольно-пропускные пункты на вокзалах, аэропортах и т. д. Учитывая пассажиропотоки на вокзалах, автостанциях, аэропортах, особенно в курортные сезоны, это создаст огромные неудобства гражданам. Неизбежно возникнет вопрос, а что, если прибывающий не хочет говорить о своих планах по поводу проживания в данной местности или сам их точно не определил, а также если он сознательно ввел в заблуждение относительно предполагаемого времени проживания в данной местности. Думается, обязательная принудительная регистрация всех прибывающих на постоянное место жительства не упростит, а усложнит эту процедуру.

Документы, необходимые для регистрации, определены законом и Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. ? 713 с изм. и доп. от 23.04.1996 г. ? 512 и от 14.02. 1997 г. ? 172. Установленный перечень документов является оптимальным и вряд ли возможно упростить процедуру регистрации путем изъятия из этого перечня какого-либо документа. Возможно только упрощение формы заявления, хотя она и сейчас не является сложной.

Наиболее удобный вариант, видимо, заключался бы в предоставлении возможности регистрации без обязательной личной явки в органы регистрационного учета. Поскольку регистрация по закону носит уведомительный характер, с развитием информационной техники такое уведомление и заверенные копии документов вполне возможно отправлять по почте и иным видам связи. Одновременно можно ввести материальную ответственность граждан за предоставление фальшивых документов для регистрации и возмещение расходов по их проверке (только в случае, если они оказались фальшивыми), ввести ответственность должностных лиц за необоснованный отказ в регистрации, если это повлекло неблагоприятные последствия для гражданина.

Вызывает сомнение целесообразность п. 19 Правил регистрации? о том, что регистрация граждан, обязанных состоять на воинском учете, осуществляется органами регистрационного учета после их постановки на воинский учет. Понятно, это облегчает работу органам воинского учета, но отмена этого требования также послужила бы упрощению процедуры регистрации граждан по месту жительства. Поскольку за уклонение от постановки на воинский учет военнообязанных граждан государством установлена ответственность, каждый гражданин сам отвечает перед законом за невыполнение этой обязанности. Зависимость регистрации граждан от их постановки не воинский учет должна быть отменена, так как она не имеет под собой законных оснований и не диктуется необходимостью.

6. Необходимость выделения регистрационного учета из сферы жилищных правоотношений - целесообразность введения регистрации в налоговых, социальных или иных органах.

Возможно, в будущем, с развитием компьютерной техники, отпадет необходимость регистрации граждан именно по месту пребывания и по месту жительства и будет разработан нейтральный механизм регистрационного учета граждан, без увязывания его с местом жительства. В настоящее время трудно найти иную точку приложения для регистрации, чем место пребывания и место жительства. Информация о количестве пребывающих и проживающих в данной местности граждан необходима органам государственной власти и органам местного самоуправления для создания условий гражданам в пользовании своими конституционными правами и исполнении конституционных обязанностей в каждом конкретном населенном пункте. Всеобщая регистрация в налоговых органах невозможна, так как не все граждане являются налогоплательщиками (несовершеннолетние, инвалиды, неработающие в силу разных причин и т. п.). Регистрации в социальных органах также подлежат не все граждане, а только нуждающиеся в социальной защите. Регистрация граждан по месту медицинского учета также затруднительна, поскольку медицинские услуги оказываются и в частном порядке. На сегодняшний день трудно найти более целесообразный механизм регистрации граждан, чем регистрация по месту пребывания и по месту жительства. Иные варианты, конечно, могут обсуждаться общественностью и предлагаться субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ для последующего воплощения в законопроектах и передачи их на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

7. Определяет ли Закон о праве граждан на свободу передвижения понятие места жительства? Проблема в том, что понятие места жительства в ст. 2 этого Закона существенно ограничивает определенное ст. 20 ГК РФ. Между тем, как указано в данном Законе, он определяет место жительства лишь для целей этого закона, т. е. для института регистрации.

Вопрос: может ли быть признан местом жительства строительный вагончик - бытовка, туристическая палатка или иное нежилое сооружение?

Понятие места жительства определено в ст. 2 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Указанный в данной статье перечень не является исчерпывающим, поскольку в ней указано, что местом жительства может быть и иное, кроме перечисленных, жилое помещение, в котором гражданин проживает на законных основаниях. Поскольку перечень жилых помещений является открытым, вряд ли можно утверждать, что понятие места жительства, указанное в ст. 2 данного закона, существенно ограничивает и "сужает" применение ст. 20 ГК РФ. Единственное ограничение, содержащееся в ст. 2 Закона - помещение должно быть занято гражданином на законных основаниях. На вопрос, может ли быть признан местом жительства вагончик, ответ, скорее всего, отрицательный. Известно, что многие строительные рабочие, чаще всего, приезжие, в крупных городах действительно подолгу живут в строительных вагончиках - бытовках. Это делается в нарушение законодательства, так как работодатель, принимая на работу лицо, не имеющее постоянного или временного места жительства, должен взять на себя обязательство по его размещению в помещении, отвечающем санитарно - гигиеническим, противопожарным и иным нормам, например, в общежитии. Ст. 22 Трудового кодекса РФ обязывает работодателя обеспечивать бытовые нужды работников, связанные с исполнением ими трудовых обязанностей. То, что рабочие живут в вагончиках, не отвечающих санитарным нормам и мерам противопожарной безопасности, является грубейшим нарушением законодательства и часто приводит к несчастным случаям, особенно в зимнее время при попытке обогреться с помощью электроприборов. Когда такие случаи выявляются органами прокуратуры, на работодателей налагаются крупные штрафы за нарушение законодательства. Поэтому недопустимо узаконивать проживание в вагончиках, равно как и в других нежилых и не приспособленных для жилья помещениях, и признавать их местом жительства. Что касается туристической палатки, она может служить для временного пребывания лиц на территории кемпинга или туристической базы. В таком случае местом пребывания будет являться турбаза или кемпинг. Сама палатка не может признаваться местом жительства, так как явно не приспособлена для постоянного проживания и не может рассматриваться как жилое помещение. Жилое помещение должно обязательно отвечать санитарно-гигиеническим нормам. То обстоятельство, что встречаются случаи, когда люди длительное время живут в палатках (беженцы, лица, пострадавшие от стихийных бедствий и т. п.) не является основанием для признания нежилых помещений местом жительства в законодательном порядке. Фактически, ряд лиц живет в выселенных аварийных домах, опасных для жизни, на вокзалах, на свалках, чердаках и подвалах (лица без определенного места жительства), но это не означает, что местом жительства следует признавать каждое такое место фактического нахождения лица.

8. Механизм исполнения решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов: какие меры предпринять в случае злостного их неисполнения и созерцательного бездействия прокуратур в принятии исчерпывающих мер реагирования? Почему по таким делам не возбуждается исполнительное производство?

Решения Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов в составе РФ, судов общей юрисдикции по делам о признании недействительными нормативные правовые акты или их отдельные положения, вступившие в законную силу, подлежат безусловному исполнению всем кругом лиц, на который распространяется действие оспариваемого правового акта. По таким делам действительно не возбуждается исполнительное производство, так как они подлежат исполнению неопределенным кругом лиц. В случае злостного неисполнения судебных решений виновные могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 315 Уголовного кодекса РФ "Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта". Жалоба на бездействие работников прокуратуры может быть подана вышестоящему прокурору или в суд.

9. Распространяется ли на дела об оспаривании нормативных правовых актов трехмесячный срок судебного обжалования (со дня выявления нарушения права)?

Вопрос поставлен не очень четко. Если речь идет об обжаловании судебных решений по указанным делам, то они, как и любые другие судебные решения, могут быть обжалованы в кассационном и надзорном порядке в сроки, предусмотренные гражданским процессуальным кодексом. Если речь идет об обращении в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействительным полностью или частично, закон не содержит ограничений по срокам. Любой действующий нормативный правовой акт может быть признан недействительным полностью или частично в течение срока его действия по заявлению гражданина, если его права нарушаются данным актом.

10. Конституционный Суд Российской Федерации: судебный орган или исключительно политический инструмент? Отсутствие механизма принудительного исполнения решений КС РФ делает его квазисудебным органом.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Это не политический и не квазисудебный орган. В законе подчеркивается, что Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права. Неполитический характер этого органа подчеркивается тем, что КС РФ не может сам, по своей инициативе, без обращения субъектов, указанных в ст. 125 Конституции РФ, рассматривать дела.

В ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" устанавливается, что решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные несоответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом от 15.12.2001 N 4-ФКЗ, которым внесены изменения и дополнения в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"установлен более четкий механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ, в частности, установлена обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда РФ.

Так, в соответствии со ст 80 ФКЗ в новой редакции, в случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании:

1) Правительство Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке;
2) Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации отменяют нормативный акт соответственно Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, принимают новый нормативный акт либо вносят изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;

3) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, отменяет признанный неконституционным закон субъекта Российской Федерации, принимает новый закон субъекта Российской Федерации или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения и (или) дополнения в закон субъекта Российской Федерации, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносит соответствующий законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации. Если по истечении шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не будут приняты предусмотренные настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством;

4) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации отменяет признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Если по истечении двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не будут приняты предусмотренные настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством;

5) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции Российской Федерации договор между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договор между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносят в соответствующий договор изменения и (или) дополнения или прекращают действие договора.

Статья 81 данного закона - "Последствия неисполнения решения" - устанавливает, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом.

Во всем мире решения органов конституционного контроля обеспечивается, в основном, авторитетом этих органов и авторитетом конституции государства. Установленный вышеуказанным законом механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ направлен на повышение гарантий их реализации. Если и он не будет работать, видимо, потребуется обсуждение общественностью и разработка другого, более эффективного механизма.

Доцент кафедры конституционного и муниципального права РФ,

кандидат юридических наук

Г.Д. Садовникова